与其他新兴市场国家相比，中国司法机关的管理事项更广、标准更高、难度更大。

第四，意识形态领域存在不少挑战。第三，严格公正司法，守好社会公平正义的最后一道防线。

因此，推进马克思主义法学理论的中国化时代化，必须要把这两者相结合。党的二十大报告提出了不少解决上面所提问题的新思路、新观点。实行司法人员分类管理和司法责任制。这就需要我们进一步坚持严字当头，坚持不懈地依法惩治腐败。一方面，现代化建设要在法治轨道上进行。

第八，一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出。这是对今后司法工作的要求。[29]我们不能因为应急动员在体制内外所承担法定义务的基础上提出了更高要求，就断定这是不法治的。

[46]我们面临的挑战势必会是：在各领域相关法律制定和修改时，基于以往经验判断而形成的规范，因为又一个新的紧急状态发生时出现大面积的适用困境。[22]参见咸玉柱、孙卫华：《议题建构与认同聚合：中美疫情治理的比较研究——基于政治动员视角》，载《比较政治学研究》2021年第1辑，第256-257页。要判断这一点，就必须在应急过程的官方叙事中探幽发微，揭示其背后隐含的、充当上述合法性机制的权责设定。[37]参见赵宏：《疫情防控下个人的权利限缩与边界》，载《比较法研究》2020年第2期，第12页。

这样的思路和现行党内法规中对领导干部免予问责的制度安排也是相吻合的。[47]当非常规的突发事件发生，那些已经法律化的应急机制无法提供足够的应急能力时，额外的能力扩展只能诉诸法律之外的特别机制。

1950年10月14日，政务院发出了《关于治理淮河的决定》，成立治淮委员会，统一领导治淮工作。那些需要通过动员才能够实现的国家能力扩展，现在通过更加刚性的方式，也就是直接要求人们履行法定义务就可以实现了。相反，如果这种紧张关系无法得到缓解，那些用于规范动员本身的法律制度也可能难以真正获得遵守。[30]参见周庆智：《传统社会动员机制面临的挑战与应对》，载《国家治理周刊》2015年第31期，第41页。

[11]参见陈阳、周思宇：《战争隐喻、国家身体与家国想象——基于语料库的新冠肺炎疫情报道隐喻研究》，载《国际新闻界》2022年第2期，第44-45页。[23]应急动员中的战时话语，正是以隐喻的方式将应对突发事件的治理目标转换为战胜某个敌人的政治目标。而在其动员口号中，我们都可以发现鲜明的战时叙事色彩。但是，在公共危机持续时间较长的情况下，对官员的问责和应急过程在时间上将是重叠的，唯结果是问的消极影响会在这些官员的同僚或者同行身上迅速体现出来，在后续的应急过程中产生破坏力。

[20]宾凯：《重大突发事件的系统治理与法治》，载《国家检察官学院学报》2020年第6期，第40页。四、突发事件应对问责制的变革 在应急动员中，战时话语所隐含的压力机制之所以有效，是因为官员应对突发事件的绩效将会被变现。

[31]应急法治的核心旨趣是在危机应对和权利保护之间兼顾平衡并形成稳定的社会预期，[32]而不是要求只能以法律规定的方式应对突发事件，动员的成功未必就意味着法治的失败。绝对性意味着应急行动只能取得完全的成功，任何不够彻底的成功都会被视为失败。

要使集中力量办大事的制度优势更好地转化为公共危机治理的效能，就必须寻找这一问题的解决路径。但是，这种预期的改变在体制内外是存在差异的。[55]王绍光：《深度不确定条件下的决策——以新冠肺炎疫情为例》，载《东方学刊》2020年第2期，第5页。建立这样一些制度当然比没有建立要好得多，在这些制度得到执行的情况下，确实可以使动员过程更加规范有序，也在一定程度上为个人权利提供了底线性的保障。在其动员话语中，国家、人民克服巨大困难达成这些重要目标的过程，也常常被形容为战争。在动员中运用战时话语，用战争场景形容当下遭遇的公共危机，就是为了改变这种预期。

但是，这些话语要真正影响官员们的行为还需要一个条件，那就是其背后必须包含或者绑定某种压力机制。在重大突发事件应对的整个过程中，应急目标和其他经济社会发展目标之间，公共价值和个体权利之间的紧张关系始终存在，并可能随着事件的持续而加剧，再成功的动员也不可能将这些紧张关系完全消弭。

[56]《中国共产党问责条例》第17条规定：有下列情形之一的，可以不予问责或者免予问责：……（三）在决策实施中已经履职尽责，但因不可抗力、难以预见等因素造成损失的。[3]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第16-17页。

[49]Mark Tushnet, Emergencies and the Idea of Constitutionalism, in Mark Tushnet ed. The Constitution in Wartime: Beyond Alarmism and Complacency, Duke University Press, 2005, p.49. [50]参见孙晓晖、刘同舫：《公共危机治理中社会动员的功能边界和优化策略》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第3期，第29页。总的来说，对于那些相关领域履历丰富、具有危机应对经验和任现职时间较长的官员，在其遭遇公共危机应对不利局面的情况下，公众和上级应当给予更多耐心。

[27]公众情感和道德资源是动员式治理的强大精神动力，国家通过调动民众的共同情感，能够加强对社会群体的吸纳、团结和领导作用。[13]例如，《突发事件应对法》第6条规定：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。因此，在判断是否运用弹性化问责机制的时候，应当着重考虑这样几个因素：（1）官员的履历，通常来说，如果官员在所发生突发事件相关领域有着较为丰富的经验，意味着他有能力迅速把握局势和调整策略。当然，突发事件种类和形态的演变、人类对突发事件认知和应对能力的提升，都在不断改变着关于应急成本的社会预期，并推动着这个领域法律的迭代。

在面临较大压力的情况下，可以采取相对从轻的问责方式，允许其继续履职，事后再综合评价其绩效，最终决定维持或者撤销原来的问责处理结果，当然也不排除给予更重的处理。这意味着，我们可以尝试借鉴法律上兑现权利义务的那些灵活机制，改变对官员应急绩效的评价方式，将其他一些可能影响其预期和行为的因素引入其中。

因此，尽管在达成这些目标的过程中并不存在敌对势力的阻碍或破坏，但国家仍不得不将这一过程拟制为战时，动员一切力量、克服一切困难去实现目标。[26]而超常规突发事件的应对需要公众在法律的预设方案之外牺牲更多利益，提供更多支持，容忍更多不便。

[20]此时，全社会以政治系统为中心，建立了一套适应危机生存的新生活秩序，形成了政治沟通的中心化支配。[34]参见王佃利、王玉龙：《战时话语如何提效政策行动？——基于城市发展攻势的个案研究》，载《中国行政管理》2021年第4期，第12页。

对官员延时问责的前两种情况都可能同时运用弹性化的评价方式，就是在官员应对突发事件不力的情况下不将其去职，留出一定的宽限期，在其能够改善后续应急绩效的情况下，免除或者减轻其之前应承担的责任。[22]所有政治活动和政治动机所能归结成的具体政治性划分便是朋友与敌人。[6]战时话语的运用既能够为政治系统的嵌入提供正当性理由，又可以向体制内外传达政治信号以形成政治势能，是应急动员的重要成功密码之一。[16]参见廖胜华：《集中力量办大事能力的当代形态与逻辑——中国共产党塑造的独特国家能力探究》，载《广东社会科学》2021年第2期，第70-71页。

二、战时话语的功能及其隐含的压力机制 人们清楚地知道，突发事件的应对并不是战争，法律也明确界定了应急动员的性质和功能，那么，为什么在动员中仍要运用战时叙事进行话语构建呢？一个十分典型的例子是，在新冠肺炎疫情防控中，很多地方都宣布进入战时状态或者启动战时机制。[52]这些机制被用于缓解即时、刚性、单独兑现某些权利义务时存在的种种困难，或者力图在既有权利义务设定的基础上加入新的激励以进一步校准人们的预期和行为。

另一个好处则是因为各级两会的社会关注度很高，政府工作报告中的各项内容都会得到广泛的报道和讨论，对于那些法律要求且社会关心的内容，政府避而不谈、轻描淡写或者不当粉饰都可能带来负面影响，这有助于倒逼其在应急实践中更加注意利益平衡。[54]但是，这种即时性的评价至少存在如下风险：（1）事后的复盘有可能证明，被问责的官员所采取的危机应对策略已经是在当时的预见可能性和作为可能性条件下的最佳方案，其继任者和其他官员并没有找到更好的策略。

应急动员是在公共危机情境下，为了尽快避免或减轻危机所带来的严重后果，而从政治、组织和思想上发动政府和社会参与应急管理，以实现公共危机应对能力的快速扩展。本文为研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目我国集中力量战胜重大突发事件的制度优势及其法治化研究（20ZDA008）的阶段性成果。